Александр Простов: `Бюрократическое управление в России`


Александр Простов: `Бюрократическое управление в России`

Перед прочтением данной статьи рекомендуется просмотреть видеоролик

«Обращение к чиновникам» — «Это должен знать каждый».

«Они судили и управляли именем короля, затем именем республики,

наконец — именем императора. Затем колесо судьбы завершило

очередной поворот, и они вновь управляли и судили во имя короля,

во имя республики, во имя императора, оставаясь теми же и свершая

те же действия. Какое им было дело до имени господина?»

I. Метод, структура и границы исследования.

Учитывая результаты ранее проведенных исследований по темам глобальное (мировое) и локальное (государственное) управление, местное самоуправление, НКО и корпоративный менеджмент, где затрагивалась тема отношений мировых, локальных и региональных элит, данное исследование предполагает использовать модельный подход в решении обозначенной проблемы, описание которой основывается на синтезе элементов модели и факторов, влияющих на них. Поэтому в качестве отправной точки предлагается использовать ранее сформулированные тезисы-формулы. Синтез элементов и факторов опирается на постулат, вытекающий из «Закона сохранения энергии»: «Все есть управление системами посредством меры распределения в них энергии, где под энергией подразумевается единство вещества, энергии и информации». На основании этого постулата выводятся смысловые формулы, обозначающие границы поля, где находится единственно правильное решение проблемы.

В основе всех существующих глобальных и локальных проблем лежит мера в виде неэквивалентного обмена энергией (ресурсами, услугами, стоимостями, информацией) между системами (человек, семья, нация, государство, природа).

?1.1. Проблемное поле модели «Бюрократическое управление в России».

В современном мире достижение государством национальных целей развития невозможно без учета глобального контекста, без определения сегодняшних координат и направлений движения в общественном потоке событий. На наших глазах создается новая политическая карта мира, поэтому России нужно создавать свое будущее не только внутри страны, но и на международной арене, где усиление собственных позиций является важнейшим ресурсом социально-экономического развития страны. Теперь все будет зависеть от способности национальных элит переосмыслить в глобальном контексте новые требования времени, отражающие ценности национального единства. Место и роль России в мире будущего зависит от ее состояния и готовности к внутренней модернизации и трансформации — все должно быть ориентировано на повышение конкурентоспособности нашего государства.

Терминологическая справка. Государство — это форма политического объединения людей на определенной территории, отделенной границей от территорий других государств. Оно должно обладать пятью признаками государственности: своя территория, свое население, свой язык, своя власть и свое национальное право. Носителем суверенитета в государстве является отдельный человек (гражданин); носителем федерализма является этно-родовая община (союз родов, союз семей, союз мужчины и женщины), а гарантами государственности выступает самый многочисленный народ и призванный во власть Правитель. Здесь позиция бюрократии определяется как «социальная группа, исполняющая волю легитимного правителя, или как самостоятельная организационно-политическая сила, способная привести к власти своего представителя».

Человек изначально управляется и управляет собой и процессами, существующими вне его сознания и воли, поэтому социально-государственное управление есть процесс установления справедливой меры (оптимальных пропорций) при распределении жизненной энергии (ресурсов и здоровья), пространства (территории и среды обитания) и времени (продолжительности жизни).

Явление бюрократии (чиновничества) непосредственно связано с понятием «вертикаль власти» — чем она «жестче», тем больше бюрократии. Вертикаль власти — это государственная (легитимная) система управления, состоящая из структур и связей, предназначенных для формирования, реализации, контроля и коррекции исполнения управляющих воздействий (мероприятий) на общество с целью внедрения официальной (главенствующей) идеологии в виде Программы действий. Воздействия осуществляются посредством распределения ресурсов, полномочий и ответственности между участниками процесса — элементами Модели. Бюрократия проникла во все сферы жизнедеятельности общества. Издавна обезличенная бюрократия, наряду с криминалом, является одним из центров власти в мире. Бюрократия никогда не будет серьезно бороться с коррупцией, так как это один из основных источников ее дохода.

Бюрократия — это определенный архетип людей, который собирается в группы на разных уровнях, чтобы сообща эксплуатировать другие архетипы. Быть бюрократом — значит использовать определенный способ добывания «жизненной энергии». Они живут по своим кабинетным «неписанным правилам». Особое место здесь занимают семейные, этнические и религиозные факторы влияния на назначения и распределение.

Элементы модели «Бюрократическое управление в России»: Исполнительная власть — Президент, Администрация Президента, Правительство, Силовые структуры. Представительная власть — Совет Федерации. Законодательная власть — Государственная Дума. Судебная власть — Конституционный суд, Суды общей юрисдикции, Арбитражный суд, Третейский суд. Субъекты федерации. Местное самоуправление. Организации с особым статусом — Уполномоченный по правам человека в РФ, ТПП РФ, Счетная палата РФ, Общественная палата РФ, РАН. Гражданское общество — НКО и НПО. Бизнес. Международные организации (филиалы). Этнический и международный криминал.

Факторы влияния на элементы модели «Бюрократическое управление в России»: Соотношение сил и конфликт интересов. Культурно-исторический, этно-национальный, ментально-мировоззренческий, структурно-функциональный, экономический, политический, информационно-управленческий, организационно-правовой, кадровый, международный.

Чтобы провести анализ отношений между выделенными для исследования элементами модели — «федеральная» и «региональная» российская бюрократия — необходимо составить полную картину и дать характеристику бюрократии как мировому явлению. Поэтому в качестве элементов модели предлагается использовать следующую классификацию:

1. международная (наднациональные органы типа ООН, МВФ, ОБСЕ, Фонды и т.д.);

2. этно-родовая (этнические диаспоры — лоббисты в странах пребывания);

3. национальная (применительно к России — федеральная);

4. региональная (республиканская и областная);

5. социально-отраслевая — представлена наукой, медициной, образованием и т.д.;

6. бизнес — отраслевая (владельцы капиталов, не участвующие в политике открыто);

7. общественно-политическая (НКО, НПО, в том числе религиозные организации);

8. местное самоуправление;

9. «силовики» — армия, МВД, Прокуратура, спецслужбы и т.д.;

10. криминальная (в том числе вплетенная в другие бюрократические системы);

Выделенный элемент модели исследования: бюрократия как мировое явление. Сегодня мировая бюрократия в большой степени представлена национальными элитами. Однако современные национальные лидеры из воинов-рыцарей, проливающих свою кровь за идею, превратились в биржевых спекулянтов и лицемерных политиков мирового масштаба. Они перестали быть независимыми от внешних обстоятельств и все больше ориентируются не на интересы своего народа, а на то, как спасти мировую финансово-кредитную систему, которой управляет США, криминальные группы и отдельные этнические диаспоры. Поэтому новое понимание их места и роли в обществе определяется посредством переноса на национальную бюрократию ответственности, приравненной к «презумпции виновности», за все конфликты между субъектами и объектами управления. Международная «элитарная площадка», на которой находится мировая бюрократия — это место, где решается главный вопрос — вопрос об управлении, то есть вопрос о власти и контроле над мировыми ресурсами и принятии решений об их распределении; это место всех главных противоречий человеческой истории, где проявляется суть всех имевших место локальных и мировых конфликтов между мировыми элитами, перерастающие в конфликты классов, наций, государств, религий; это место — источник всех региональных и мировых войн, а также первопричина порождения интернациональной коррупции и международного терроризма.

Принципы и методы криминального управления лежат в основе как глобального, так и локального управления, где коррупция является элементом и инструментом «политического менеджмента». Коррупция — это административная рента, без которой разговоры о злоупотреблениях чиновников были бы не актуальны.

Выделенный элемент модели исследования: российская бюрократия. Применительно к России, бюрократию как правящую элиту можно разделить на федеральную (кремлевскую), региональную (областную и республиканскую) и местную (городскую, районную, поселковую). Отношения между представителями разного уровня бюрократии будут продолжать развиваться по принципу «пастухи и овцы» — те, кто «выше», собирает с населения дань руками тех, кто «ниже». При этом в качестве компенсации и мотивации сохраняются древние принципы, типа «кормление» или «привилегии и льготы в обмен на лояльность» — личную преданность и поддержку лидеров. В семизвенной советской системе при всеобщей занятости взрослого населения было задействовано около 800 тыс. чиновников на 250 млн. жителей, что в два раза меньше чем сейчас в России, где в системе управления работает более 1,5 млн. чиновников на 145 млн. жителей. Ниже приводятся обозначившие себя факторы, формы и методы взаимосвязи и взаимозависимости бюрократии разного уровня, которые разграничены только в рамках анализа. На самом деле они действуют одновременно, параллельно и поэтапно:

1. Постоянная ротация и взаимозаменяемость — региональные чиновники становятся федеральными (столичными) и наоборот. Такой же процесс происходит на других уровнях бюрократии — силовики, криминал, бизнесмены, актеры и спортсмены становятся депутатами, министрами, дипломатами, а уволенные федеральные чиновники становятся банкирами, представителями «творческих профессий» или лоббистами своих отраслей и регионов: «свердловские», «питерские», «газовики», «силовики» , «аграрии».

2. Бюрократия федеральная и региональная опирается в своей деятельности на бизнес -отраслевую, этно-родовую, научную, религиозную, криминальную и прочую бюрократию. С одной стороны, многие члены Правительства РФ являются членами Совета директоров крупнейших отраслевых компаний и банков, которые как бы не участвуют в политических процессах страны, но при этом саботируют исполнение решений. С другой стороны, низовые формально самостоятельные бюрократические системы оказывают непосредственное влияние на процессы федерально-региональной ротации посредством механизма компромата и «общественного мнения» (коллективные открытые письма, уличные акции, решения различных союзов «за» и «против», осуждение, возмущение).

3. Определенная часть представителей всех уровней бюрократии стремится войти в мировую бюрократическую элиту, чтобы получить международное признание и своду от ответственности за свою прежнюю деятельность. Среди них особое положение занимают профессиональные бюрократы — «интеркарьеристы» — «люди мира». В свою очередь мировая бюрократия находится в постоянном поиске тех представителей национальной бюрократии, которые ради интеркарьеры и грандов готовы поступиться интересами своей страны «во имя блага всего человечества». Примеры назначений на должности в международных организациях бывших Президентов и Премьеров.

?1.2. Становление бюрократической модели: историческая справка.

Политические переходы. Во времена самодержавия периоды модернизации государственного управления соответствовали срокам монархического правления; в советский период — смене Генеральных секретарей КПСС; сегодня — они привязаны к срокам Президентства. Однако все эти реформы похожи друг на друга тем, что у них не находилось последователей, способных обеспечить преемственность изменений, а незащищенный законом бюрократический аппарат только усиливал свои позиции и расширял влияние.

Реформы, трансформации, перевороты и революции — это способ сохранения «статус-кво» для теневой власти бюрократии. Между явлениями «переворот» и «революция» существует принципиальное различие, так как в основе «переворота» лежит внутриполитический заговор, имеющий причиной борьбу за власть между внутрисистемными элементами-кланами, когда речь идет о праве распоряжаться внутренними ресурсами. Переворот не предполагает кардинальных изменений общественной структуры. В основе «революции» лежит внешнеполитический заговор, имеющий причиной борьбу за место, влияние и статус на геополитической карте мира между государствами. Здесь речь идет о праве распоряжаться внешними ресурсами. Революция предполагает кардинальное изменение социально-политического строя и изменением внешней политики. В контексте политических переходов выделяется активная роль фанатов «новой идеи» и «консервативная» роль бюрократии, которая всегда и везде оказывается способной сохранить в новых институциональных формах множество старых правил игры, реализуя тем самым тезис: «революции готовят гении, осуществляют фанаты, а результатами пользуются проходимцы».

При любых изменениях в органах государственной власти, когда устраняется административная верхушка, сам бюрократический организм остается незатронутым и жизнеспособным, прежние функции исполняются прежними чиновниками, которым удается пронести через многообразие законов свой дух и образ действия.

Применительно к России, все эти изменения, наряду с внедренной терминологией типа «муниципалитет», «мэр», «парламент», а также привнесенные западные методы и механизмами управления («государственный менеджмент») направлены на преобразование России в подсистему единого мирового сообщества, что не отражает исторической роли и национальных интересов России и большинства ее граждан. Так было во времена распространения мировых религий с их идеей всеобщего первородного греха и последующего загробного духовного спасения; так было во времена распространения по миру коммунизма, с его идеей светлого мирового будущего в виде всеобщего экономического равенства; так происходит и сейчас, когда всем народам мира предлагается глобальный либерализм, с его идеей демократических ценностей и всеобщего благоденствия в условиях тотальной политической своды и прав человека. Результатами проведенного исследования — сравнительного исторического анализа трех судьбоносных переходных периодов в истории России — были определены три периода: «христианизация языческой Руси»; «коммунизация православной России» и «либерализация атеистического Советского Союза». Несмотря на огромный масштаб времени, разделяющий эти события, между ними много общего, а именно:

1. по характеру и предназначению — это наднациональные утопические мегапроекты, претендующие на статус единой мировой религии (идеологии);

2. по происхождению — все три идеи были разработаны за пределами России, где сами в «классическом» виде никогда и никем не использовались;

3. по целям — с помощью новой мировой идеологии хотели сформировать «нового человека» и сделать счастливыми «всех и каждого»;

4. по технологиям внедрения — насильственно — «огнем и мечом»; обманом — через подкуп власти, измену национальной элиты и создание в стране искусственного кризиса;

5. по последствиям — отход от первоначального замысла автора идеи — гения. В результате внутриклановой борьбы революция «пожирала своих героев», а к власти приходили «проходимцы», которые уходили из-под влияния и контроля «сценариста» и «режиссера» этого «спектакля». Под влиянием этих факторов формировалась современная проблема взаимоотношений кремлевской и региональной бюрократии.

?1.3. Реальное положение поселений в России: «доходы на потерях».

Россия — это сельская страна, большую часть которой составляют малонаселенные сельские территории. Среди 26 тысяч муниципалитетов подавляющее большинство составляют именно сельские. Поэтому будущее России зависит от того, что происходит в этих районах. Деревня — это не только производитель сельскохозяйственной продукции, это не просто место проживания, это нация образующий фактор, без которого невозможно воспроизводство страны. Деревня — это и есть сама Россия, ее экосистема, ее культура, ее генофонд, ее целостность. Если власть не найдет способа спасения сельской глубинки, то ей не удастся не только модернизировать, но и сохранить страну. При этом нужно исходить из того, что основной интеллектуальный, производственный и финансовый потенциал страны сосредоточен в городах.

В Советском союзе в разные периоды -1930, 1950, 1970 годов — власть запрещала изучать тему самоуправления. Анализ проводился только для нужд ЦК КПСС. Таким образом, несколько поколений выпало из исследования и понимания самоуправления как атрибута нашего общества, которое пробивалось снизу уже в Советском Союзе, начиная с молодежных, профсоюзных, творческих организаций и жилищных кооперативов.

С момента начала реформ в России перестало существовать 20 тыс. населенных пунктов, и этот процесс имеет тенденцию к нарастанию. Сегодня Россия разделилась на два анклава: роста и стагнации

Если кратко сформулировать суть современных проблем, то они могут быть обозначены тезисом: «главная опора на административный ресурс», что вызывает затратность, дотационность и необеспеченность.

Территории роста — это те территории, которые развиваются или могут развиваться. Это примерно 20 экономических зон, в которых есть продукты или возможно их создание. Они конкурентоспособны и на российском, и на международном рынках. Это крупные города, среди которых свою нишу занимают сельские территории.

Стагнирующие (кризисные) территории — это территории с уменьшающимся населением. Это настоящая русская глубинка, которая постепенно вымирает. Это территории, где активы и люди которых или не используются, или перемещаются в зоны роста. Это большая часть локальных пространств России. В них запущена программа собственного пространственного и демографического «сжатия».

Кризис российской локальности. В России происходят сдвиги, прежде всего, в пространственной организации страны, изменение соотношения населения и пространств, масштабном изменении территориального расселения. Существующая сеть поселений сворачивается и сокращается. Объективных статистических данных по этим процессам нет. Выстраиваются новые социальные структуры, крестьянский уклад этих поселений постепенно уходит в прошлое. Это значит, что огромные российские территории в ближайшие годы окажутся пустыми, незаселенными. Деревня сегодня — это зона огромных затрат, которые по соотношению «единица затрат на единицу продукции» намного выше чем в больших городах. Это нагрузка оказывается непосильной для муниципалитетов, районов и поселений и тяжелым бременем ложится на бюджеты вышестоящих уровней. Поэтому доходы муниципальных образований состоят из потоков дотаций, трасфертов, субвенции, уровень которых доходит до 90% их бюджета. В силу неспособности удовлетворять даже насущные потребности, территориям приходится отказываться от жизненно важных «затрат» на программы развития и даже услуги: в отдаленных поселениях закрываются производства, магазины, школы, фельдшерско-акушерские пункты и прочие учреждения, так как они вынуждены выполнять разные «нормативы» и решения «центра».

С точки зрения управления такая ситуация означает крайнюю неэффективность, так как основным механизмом регулирования и поддержания территорий остается выделение дотаций. Это означает, что территория находится не просто под внешним управлением, а в состоянии, когда ему извне обеспечивают все основные жизненные процессы.

Дотационная модель: ложный социальный гуманизм. Экономика современной глубинки представляет собой сочетание нескольких моделей, каждая их которых «оберегает» эти территории от того, чтобы на них происходило накопление собственных ресурсов. Их суть состоит в том, чтобы все финансово-товарные потоки приходили в регион извне, не оставляя шансов на саморазвитие. Модель работает следующим образом: основные финансовые средства, обеспечивающие жизнедеятельность поселения, имеют внешнее происхождение, так как кроме бюджетных дотаций сюда приходят средства на зарплату работникам бюджетной сферы, пенсии и пособия. То же самое — товарные потоки, которые потребляются в регионе. Они приходят извне, в том числе по импорту, поскольку на дальних территориях никакого серьезного производства уже нет. Ввозится даже то, что когда-то производилось и могло бы производиться в самом районе. В результате внутри территории «встречаются» потоки денег и товаров, пришедших извне. Товары покупаются и потребляются за бюджетные деньги, которые сразу же «покидают» данную территорию, а на самой территории финансовых средств на развитие не остается. Местные ресурсы остаются не задействованными. Не востребованными остаются и люди, по отношению к которым «центр» совершает некие социально-экономические действия. Эта модель является широко распространенной и соседствует с другой моделью — натуральным хозяйством, лишенным товарности, когда хозяйство становится для людей основным источником всего, что они сами потребляют. В обоих случаях территория не создает необходимую для воспроизводства добавленную стоимость — богатства. При этом они имеют на своей территории самые разнообразные ресурсы, которые не используются, так как нет субъекта действия. Сегодня для жителей и власти гораздо привычнее ждать гуманитарно-дотационной помощи «сверху».

Разрыв между территориями становится все более радикальным: если в 2000 году максимальный по душевой объем промышленного производства был больше минимального в 64 раза, то в 2005 году уже в 281 раз. Соотношение максимального и минимального показателей по душевым налогам и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000 году составляло 50 раз, в 2005 году уже 194 раза. Чтобы сократить этот разрыв и помочь неблагополучным территориям, государство использует механизмы межбюджетного выравнивания, то есть изымает «излишки» у «богатых» и отдает их «бедным» муниципалитетам, лишая первых стимулов расширяться. Этот механизм никак не отражается на главных негативных процессах, происходящих в глубинке — он лишь замедляет процесс «сворачивания» территорий. Поэтому, власть должна найти другие способы сохранения существующей сети поселений и пересмотреть свои старые «вертикальные» подходы, разработать новую модель государственного управления по развитию населения и территорий. Нужно, чтобы население было объединено в реальное местное сообщество — общину, способную самостоятельно решать свои проблемы, в том числе посредством сетевой модели управления.

II. Основные элементы модели «Бюрократическое управление в России».

По кибернетическим законам управляющая система не должна уступать по сложности управляемым объектам. Для социально-экономических моделей также характерно синергетическое взаимодействие факторов, влияющих на элементы системы, которые и определяют параметры социума. Проблема возникает потому, что субъект управления — государственные органы, отслеживающие выполнение решений власти в регионах, располагаются в муниципальных образованиях, где объект управления — люди, проживающие в городах, поселках и селах зависят от местной обстановки по объективным причинам. В местах поселения традиционно руководят на принципах феодализма семейные кланы. Многолетние отношения и зависимости делают такую систему управления закрытой от внешних влияний. Она устраивает местные элиты, включая и представителей органов, выполняющих государственные функции.

?2.1. Конфликт интересов между элементами модели разных уровней бюрократии.

«Одна страна, но две России». В России всегда существовал цивилизационный разрыв между центром и периферией. Одной из причин этого разрыва было более низкое по качеству образование на «местах» по сравнению со столичными и крупными городами. Недостаточность образования и другие факторы цивилизованности — низкая урбанизация, слабое информационное поле, превалирование традиционных ценностей — были результатом самодержавной, централизующей политики российских элит. Российская глубинка за многие века приспособилась к указаниям из центра в виде манифестов и законов на продвижение к «мировым ценностям», сводя на нет их смысл. Местное сообщество «поглощало» представителей из центра, которые, вливаясь в местные элиты, уже совместно боролись за свои традиционные местные привилегии.

Олигархический бизнес совместно с коррупционным чиновничеством, используя возможности законодательства, создали правовые препятствия для формирования в России материально-ресурсной базы для самоуправления и развития общества по направлению к «Интеллектуальной экономике».

Этно-родовая бюрократия. Сегодня в обществе все базовые отношения построены на принципах закрытой секты: семейные и этнические связи, землячество, соратничество, личная преданность. Поэтому криминальный бизнес совместно с коррупционным региональным чиновничеством, используя этно-родовые связи, создали экономические и политические препятствия формирования условий для развития гражданского общества в России. Например, в Дагестане возник конфликт по поводу назначения на должность налогового руководителя республики представителя неместной (нелезгинской) национальности. Клановые конфликты в Чечне по поводу распределения политической и экономической власти в республике. Скандалы, имеющие место особенно в национальных республиках, в период выборной компании в федеральные и местные органы власти (угрозы, избиение, изоляция конкурентов, почти 100% участие в голосовании, массовое вступление в «партию власти»). Национальности с кочевым укладом жизни будут продолжать жить по веками складывающимся территориально-социальным правилам. Вайнахи (чеченцы и ингуши) не примут новую терминологию и будут самоорганизовываться в понятиях дёзел (семья), ца (большая семья), некьё (люди одной дороги — рода), гар (ветвь семей), тэйп, тухкум (субэтническое объединение) и вирда (ветвь религии). При этом не важно, где они живут, а искусственные органы самоуправления останутся прибыльным местом для чиновников, назначенных по тейповому принципу.

?2.2. Перечень и описание состояния структур — элементов модели.

«В переходной период стабильность важнее управляемости». Реализация лозунга Б.Н Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько хотите», привела к тому, что Россия, как правопреемник СССР, столкнулась с проблемой потери управления регионами. Президенты национальных республик стали получать налоговые льготы, бюджетные финансовые привилегии и гарантии личной безопасности в обмен на лояльность к центральной власти, а местные Парламенты начали принимать законы, противоречащие действующей Конституции РФ. Со временем «перегибы на местах» были устранены, но осадок остался.

Административная реформа. Правительство РФ провело структурно-кадровые изменения, пролонгированные в структуры исполнительной власти регионов. Административная реформа имеет конкретные очертания и перспективы, не доведенные до общества, так как весь процесс сопровождается только изменением федерального законодательства.

Верхний уровень вертикали власти: «Федеральный центр — Субъекты федерации» претерпевает постоянные изменения: смену элит, структурно-функциональные изменения с неким децентрализующим эффектом и снижением влияния Федеральных округов за счет увеличения полномочий руководителей субъектов федерации. Руководители верхней части вертикали власти — это несколько миллионов руководителей и исполнителей, которые оперируют системами внедрения в жизнь решений бюрократическими аппаратами федерального центра и субъектов федерации, органами контроля и исполнения, силовыми структурами принуждения и даже армией.

Средний уровень вертикали власти — субъекты федерации и муниципальные образования» подверглись лишь попыткам реформирования. Уже в 2001 году было признано, что местное самоуправление работает малоэффективно. Поэтому в 2003 году был принят закон N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Прошли соответствующие изменения в законодательстве, где прослеживается основная идея — замена постсоветской системы организации общества на прозападную модель с активизацией внедрения частной собственности законодательными императивами.

Нижний уровень вертикали власти — это более 100 млн. граждан, для которых и разработаны все дисциплинирующие, регламентирующие правовые документы и их силовое сопровождение — это органы местного самоуправления, отраслевые исполнители и жители.

Исполнительная власть. Децентрализация была произведена посредством разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, где в качестве наблюдателей находились представители Президента. Они не имели реальных рычагов влияния, а лишь собирали информацию, дублируя региональные федеральные органы. Этот институт был отменен введением семи Федеральных округов, которые возглавили полномочные представители Президента — аналог института генерал-губернаторов в царской России. Вертикаль власти усилилась после замены выборов руководителей субъектов на систему их выдвижения непосредственно Президентом. Таким образом, полномочия, а значит самостоятельность, Федеральных округов были максимально ограничены.

Администрация президента претерпела многократные структурно-кадровые изменения от узких функций с конкретной административной направленностью до фактической подмены Правительства, влияния на законодательные процессы и деловые круги. Однако не следует забывать, что экономисты всегда подчиняли силовиков, из которых сейчас состоит руководство Администрации, если те упускали момент укрепления своей идеологии квалифицированным и эффективным управлением экономикой.

Законодательная власть. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ решения нижней палаты перешли под контроль одной партий. Повышение порога прохождения на выборах в Думу партий с 5 до 7%, замена мажоритарного принципа на выборы депутатов по партийным спискам, прекращение переходов между фракциями определяют централизацию внутренних процессов Парламента. Представительные органы в регионах перешли на систему выборов по партийным спискам. Это увеличило централизацию и преобладание исполнительной власти над представительной, так как «партия большинства» поддерживает Правительство по всем вопросам.

Представительная власть. Совет Федерации РФ за счет своих членов — руководителей субъектов Федерации первое время проявлял политическую активность и самостоятельность. После замены руководителей регионов на их представителей, Верхняя палата потеряла свой вес и политическую самостоятельность по большинству вопросов.

?2.3. Принципы взаимодействия органов МСУ с системой государственной власти.

Принципы, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в странах с развитым местным самоуправлением известны — там одновременно существуют все виды хозяйствования: государственного, корпоративного, кооперативного, земского, артельного, частного. Однако Россия хотя и берет в основу своего законодательства их модели, но применяет их нецелостно, а выборочно.

Ситуация в субъектах федерации: до настоящего времени региональная и местная элита — это старая номенклатура, которая адаптировалась к новой терминологии и к современным выборным технологиям. Она не способна остановить стагнацию регионов, так как для бюрократии главное — это стабильность элиты и ее образа жизни. Губернаторы как представители государства работают с регионами, состоящими из независимых от государства и друг друга субъектов местного самоуправления. Возникает неуправляемость по вертикали (провозглашенная независимость муниципальных образований от государства и реальная независимость от населения) и горизонтали (изолированность муниципалитетов друг от друга, но полная зависимость от силовиков (МВД), бизнеса и криминала). Воздействовать на главу муниципального образования губернатор не может, так как он выборный руководитель. Подчинить его можно, но с нарушением закона, что объективно необходимо для управляемости региона. Незаконные методы не улучшают ситуацию. Лояльность глав местного самоуправления к губернатору не приводит к нужному результату, так как большое число муниципальных образований создает пространство, состоящее из множества целей, а информационная недостаточность и транспортная недоступность еще больше затрудняют работу. Главы муниципальных образований не связаны друг с другом законодательными обязательствами, совместными планами, даже если деловая деятельность направлена на потенциал общий для нескольких образований. Проявляется зависимость от деловых кругов, а в случае наличия градообразующего предприятия, Глава является ставленником бизнеса, интересы которого отличаются от интересов населения региона. Ответственность органов и должностных лиц наступает, если их решение, действие или бездействие приводят муниципальное образование к неплатежеспособности или субвенции на реализацию государственных полномочий идут на нецелевое использование.

Полномочия и бюджеты. Только 10 субъектов федерации являются донорами федерального бюджета, остальные — получают и живут на дотациях. Этим определяются все базовые отношения центра и регионов. При существующей системе и принципах налогообложения нет никаких перспектив самостоятельности и развития местного самоуправления, а значит и роста жизненного уровня населения. Особым фактором здесь выступает продолжающаяся урбанизация населения и «оголение» удаленных от центральных областных городов сельских районов. В связи с этим, целесообразно рассмотреть предложение об использовании правил «золотого сечения»: 38% налогов отдать федеральному бюджету, а 62% — местным властям. Стоимость труда в конечной цене товаров — 62%, 38% — прочие расходы, в том числе прибыль и налоги. Это относится и к распределению общенациональной собственности — 62% оставить в управлении государства, а 38% — передать в частные руки, а не наоборот.

Местное самоуправление без социального понимания процесса вместо развития налоговой базы и увеличения рабочих мест превращается в потребителя налогов, живет ожиданием дотаций, выживая на феодальных принципах, но с отрицанием федеральных законов. Отсюда иждивенческий подход, игнорирование потенциала территорий, где ожидаемый уровень самоокупаемости муниципалитетов не превышает 10 %.

Организационная основа местного самоуправления — это сложившиеся общины, которые стремятся к стабильности и служат основой для традиционной модели самоорганизации, ориентированной на сменяемость власти в зависимость от результатов ее деятельности. Неэффективность муниципальных образований объясняется неспособностью органов МСУ сформировать собственную материально-производственную базу. Из-за этого возникает основное противоречие — с одой стороны, полная зависимость элиты муниципальных образований от федеральных дотаций, а с другой стороны — организационная независимость от государства и возможность организовать контроль за выборными процессами, что обеспечивает независимость элит от населения при сохранении неизменности уклада общин. В настоящее время муниципальные образования не способны рационально эксплуатировать единый социально-экономический потенциал, разделяемый границами муниципальных образований. Развивать собственные источники доходов муниципалитетов возможно только с позиций социально-экономического подхода, который порождает другие: финансовый, инвестиционный, кадровый, промышленный. Таким образом, возникает проблема подготовки и переподготовки кадров для 50 тысяч аппаратов представительных и исполнительных органов, а также для всех избранных лиц. Подготовка и переподготовка кадров существовала и работала всегда. Важны результаты, которые говорят об отставании самого главного — понимания того, чем занимаются местные руководители и чиновники.

III. Факторы влияния на элементы модели «Бюрократическое управление» (или о том, «как из ситуации «как есть» перейти в ситуацию «как надо»).

Сегодня можно с уверенностью сказать, что власть потеряла управление в стране по причине «несистемности» общества — лишь небольшая часть граждан участвует в политической жизни страны, а идея укрепления вертикали власти обеспечивает только контроль за событиями и решение частных проблем в режиме работы МЧС. Это означает, что власть должна отказаться от предыдущих принципов и моделей управления социумом: монархической (семейно-клановой); коммунистической (партийно-номенклатурной); либеральной (интернационально-криминальной). Элита должна осознать, что применительно к России проблема эффективного управления внутригосударственными процессами может быть решена только посредством общинно-территориальной самоорганизации населения и использования самобытных национальных принципов соборного самоуправления, которые обеспечат развитие скрытых духовно-творческих возможностей и способностей человека. Принятие такого решения будет означать, что власть впервые за тысячу лет согласилась исполнить заветы наших предков: «Жить своим умом и идти своим путем».

?3.1. Исторический фактор влияния: наше национальное наследие.

История навязала России самодержцев — иностранцев, которые не знали, не ощущали особенностей страны и в целом не беспокоились о ней. Однако они были вынуждены строить систему управления как атрибут власти. Типичным для царей было внедрение в России европейских монархических традиций. Но законы компактной Европы требовали в России усложнения из-за недостижимости воздействиям большинства социумов, которые удовлетворялись своими моделями феодального управления. Местное самоуправление России как элемент системы государственного управления проглядывается при изучении опыта развития самоуправления с начала реформ Александра II и 35-летнего эксперимента до начала 90-х годов ХХ века, где государственная функция развивалась в каждом звене управления, вызывая инициативы населения с постепенным вытеснением бюрократического управления. Сегодня полезно вспомнить исторические примеры саморазвития вечевой республики Великого Новгорода; самостоятельные вечевые Псков и Вятка, где князя даже на «ряд» не приглашали. Своим путем шли монархически настроенный Владимир и географически выгодно расположенная Тверь, где не знали вечевого уклада. Самостоятельными были Смоленск и Киев. Галитчина — почти единственный социум, находившийся под влиянием аристократического развития соседней Европы. Более полутора сотен славянских городов — республик — вотчин развивались по законам, зародившимся в городах — полисах Древней Греции. Славяне, заселяя равнины, не покоряли Веси и Мери, Корел и Мордву, оставляли их религии, обычаи, язык. Самобытность народов очевидна и сегодня. Многие из них существуют в вечном самоуправлении по законам самовыживания.

Так сложилось исторически, что политический и экономический центр Руси-России находился в центре ее европейской части (Киев, Новгород, Санкт-Петербург, Москва), поэтому менталитет российской элиты был и остается ориентированным на Запад, при том, что две трети территории России находится в Азии. Не в пример российской интерэлите, национальные элиты Китая и Японии выполнили свою национально-историческую миссию. Своим лидирующим положением в мире народы этих стран обязаны своей национальной элите, которая сумела укрепить самосознание народа вокруг идеи возрождения величия нации и государства. В отличие от этих стран сегодня в России по-прежнему основной политической силой выступает корпорация чиновников и разрозненные этно-криминальные группировки, которые сумели взять в собственность или под свой контроль не только приватизированную народную собственность и бюджетные финансовые потоки, но и отдельные территории, и даже целые отрасли экономики. Такой открытый интеркарьеризм российских политиков, общественных деятелей, чиновников и олигархов существует не сам по себе, а поддерживается внешними силами. В обмен на это, Америке позволяется играть не свойственную ее геополитическому положению интегрирующую роль на Евразийском и Азиатско-Тихоокеанском пространстве.

С начала 90-тых годов в России система «управления — центр, субъект федерации, местное самоуправление» — не работала. Власть была занята переделом собственности. Импульсы управления при недостатке звеньев усиливали хаос, росли сепаратистские тенденции, появилась угроза развала уже не СССР, а России. Тогда появились федеральные округа — власть, которая значительно уступала своему аналогу — генерал-губернаторам, которые могли взять на себя всю полноту светской и военной власти региона. Местное самоуправление тоже начали реформировать, охватив более ста миллионов населения, но было неэффективным из-за 12 статьи Конституции — нонсенс в мировой юридической практике. Районы стали муниципальными образованиями второго уровня и должны были поделиться полномочиями с вновь организованными муниципальными образованиями первого уровня с небольшими поселениями.

Таким образом, сложилась пятизвенная система управления: «центр, федеральные округа, региональная власть, муниципальные образования второго уровня, муниципальные образования первого уровня», где полномочия федеральных округов должны преодолеть разобщенность и разнообразие населения и адаптировать федеральные законы к условиям округов и районов по принципу экономических возможностей местности с целью ее эффективной эксплуатации. Отсутствие принципов, делающих государственное управление региональным при решении вопросов местного значения не позволяет рационально определить соотношения государственного управления и местного самоуправления. Кроме того, эффективная система управления подразумевает включение в нее всего населения с целью улучшение уровня их жизни. Тогда становится необходимым развитие гражданского общества, которого в обществе бедняков не бывает.

?3.2. Человеческий фактор влияния: кадровые ресурсы России.

Как известно, человеческий ресурс везде и всегда является основой любого экономического развития, поэтому чтобы подойти к решению существующих проблем надо, чтобы основу развития муниципальной территории составляло местное сообщество, которое будет находить, создавать и использовать местные возможности, опираясь на свои собственные силы и выстраивать конструктивный диалог с властью. Но для этого требуется изменить сознание людей. Подобные изменения не происходят сами собой, нужны современные социальные технологии, которые позволяют поднимать человеческий потенциал. Это дает возможность создать инвестиционный режим развития территорий и создать социальный капитал, который возместит недостачу материальных активов и введет в оборот те ресурсы, которые не были задействованы при административном режиме.

Никакого реального местного самоуправления, как впрочем, и гражданского общества в России, не будет до тех пор, пока финансовые потоки уходят из регионов (реальное местонахождение предприятий) в федеральный бюджет. Сегодня доля заработной платы в конечной цене продукта составляет менее 50% (в России 10-20% на Западе до 75%), а минимальная заработная плата и пособия ниже, чем в Евросоюзе. Например, Москва, где проживает на 10% населения, аккумулирует 80% финансово-кредитных ресурсов России. Из бюджета, в который почему-то не входят доходы ЦБ РФ, региональные финансовые ресурсы перекачиваются в ценные бумаги правительств других государств под 2% годовых, в то время, как российские предприятия берут на Западе кредиты под 7-12%. Кроме того, огромные суммы крупных компаний вывозятся, а потом хранятся в оффшорах, а также вывозятся работающими в РФ иностранцами (доходы этнических диаспор в России).

Таким образом, граждане России находятся под гнетом финансовых обязательств и поборов на нескольких уровнях управления: 1. Международная рента развитых стран (завышенные цены на свои технологии и заниженные цены на сырье и на рабочую силу из других стран). 2. Федеральные налоги. 3. Региональные налоги. 4. Административные «откаты» (взятки) 5. Криминальные поборы (за «крышевание»).

Научная бюрократия. Призванная решать эти проблемы наука не дает целостных и обоснованных управленческих решений. Существующие в России теории не дают адекватного объяснения и обоснования общему и местному экономическому развитию. Среди них — неоклассическая экономическая теория, теория экономической базы, теория размещения, теория центральных мест, теория кумулятивных причинных связей, модели привлечения. Таким образом, можно констатировать, что в умах ученых-экономистов и в умах государственных и общественных управленцев, находящихся на различных уровнях власти, до сих пор доминирует упрощенное представление о сложной природе проблем, связанных с управлением и самоуправлением современным общественным развитием. По-прежнему обществом управляют методом «проб и ошибок», используя искаженные заимствования опыта Западных стран. Власть неоправданно забывает свой собственный исторический и практический опыт, который всегда богаче и разнообразнее любых чужих теоретических обобщений и непроверенных практикой идей. В последнее время научные исследования сводятся к описанию и интерпретации частных эмпирических фактов и явлений отдельных сторон общественной жизни и ограничиваются выработкой отдельных норм и правил. Поэтому остро стоит вопрос о том, что российской науке необходимо вырабатывать собственные «новые научные знания», а не строить свою интеркарьеру посредством «правильного» изложения идей иностранных ученых-экспертов и повсеместной популяризации их «демократического» опыта. Такое положение дел позволяет западу управлять нашим мировоззрением, а значит сознанием, не только через религию, идеологию, экономику, но и через науку. В этой связи нельзя не согласиться с мнением о том, что «российские антигражданские силы развернули широкомасштабную, каждодневную борьбу с российской общественной наукой с четкой направленностью: не допустить выработку привлекательной консолидирующей общество общенациональной цели; содействовать подмене главной цели на совокупность множества второстепенных целей; постоянно дискредитировать, деформировать весь процесс выработки общенациональной цели».

С точки зрения управления, мировоззрение — это система, наполненная информацией, которая управляет личностью и социальными группами, но при этом сама управляется религией, идеологией, философией и экономическим интересом. Информация дозируется мерой при ее распределении в обществе: элита получает полную объективную управленческую информацию, а основная масса людей получает другую — фрагментарно-субъективную, дезориентирующую личность информацию.

В контуре управления наукой определены факторы влияния на человека: предписания, ограничения, цели, потребности, мотивация. В новых условиях информационного общества основными факторами становятся цели и мотивация, так как факторы предписания и ограничения достигли своего максимума, но проблему «человеческого в человеке» так и не решили. Чтобы стать эффективным, государство должно сделать эффективным самого человека, переключив его программу на духовно-творческое самоуправление.

Выделение элит в обществе зависит от критерия стабильности населения. Элиты в настоящее время представляют прослойку населения, имеющую наибольшее влияние на принятие социумом решений. Смена элит посредством выборов производится с применением современных затратных технологий. Однако навязанное руководство отторгается местным электоратом. Новое руководство или сливается с традиционными элитами, или, как правило, становится неэффективным. Поэтому устоявшиеся элиты продолжают борьбу за свои традиционные, почти феодальные привилегии.

Факторы сдерживания экономического развития. Все, что происходит в России, есть результат целенаправленной работы — во власть пропускают только людей «невысокого полета», не способных охватить всю ситуацию администраторов и завхозов, не имеющих высоких целей, находящихся в «коридоре личного блага и игрушечных устремлений». Они управляют страной не «глобально», а только «конкретно», не понимая того, что происходит на самом деле. По масштабу они не соответствуют занимаемым ими местам — они не умеют создавать ситуацию, а только встраиваются в нее. Они не игроки, они фигуры на политической доске. По мнению Президента РФ Д. Медведева почти 240 тыс. чиновников (20%) — не соответствуют своим должностям, а Премьер РФ В. Путин охарактеризовал деятельность местных властей и местного бизнеса как «глупость, непрофессионализм и банальная жадность» (комментарий ситуации в Пикалёво, Ленинградской области). Рабочая группа Президиума Государственного Совета РФ по повышению эффективности местного самоуправления в России назвала причины неприятия стратегии развития местного самоуправления: «недостаточное понимание элитами сущности местного самоуправления, неясность законодательства, слабую экономическую и финансовую базу, отсутствие государственного контроля и контроля со стороны населения, неподготовленность кадров, отсутствие судебной защиты местного самоуправления».

Кадровое и информационное обеспечение органов МСУ. В целом система подготовки кадров, после разрушения к 1993 году советских структур подготовки, назначения и освобождения руководящих кадров, находится в хаотичном «рыночном» состоянии. Сегодня у государства нет системного подхода к решению этих вопросов. Наблюдаются попытки решения каждого вопроса отдельно. Подготовленные кадры уходят в коммерческие предприятия, администрации районов ориентируются на достаточность высшего образования, невзирая на профиль, но специалистов с высшим образованием в аппаратах районов более чем наполовину не хватает. В подавляющем большинстве муниципальные службы на периферии об информационных действиях государства ничего не знают. Представители власти отмечают острую нехватку квалифицированных кадров на местах — не хватает людей просто с высшим образованием. Эксперты отмечают коренной недостаток у всех функционеров: независимо от образования они не знают предмета своей работы, сущности приложения сил — местного самоуправления субъектом с постоянно изменяющимся набором социальной сферы, находящимся во взаимодействии с другими субъектами — государством и соседними районами. Существующие элиты и обслуживающие их специалисты в подавляющем большинстве относятся к субъекту управления с точки зрения технократии, без знания истории и особенностей местного самоуправления, не понимая социальной сущности своих задач. Единый план для использования экономического потенциала местности отдельными или несколькими районами не формируется.

?3.3. Международный фактор: мировой опыт экономического самоуправления.

Идеи глобализации понимаются как попытка оптимизации и унификации развития человечества по пути западной демократии. Противники этих идей считают, что унификация приведет к исчезновению культур и народов. Страны Европы обезопасили себя, перекрыв подходы унификации к своим культурам и национальной идентификации. Америка, прошла точку бифуркации еще во времена изучения успехов Советского Союза. Здесь роль КПСС исполняет система «300 семей», многопартийность стала фикцией по сути партий, государственное управление централизовано не меньше, чем советское.

В европейских странах централизация управления уступила место децентрализации. Их законодательство стремится успеть за местными инициативами и помогает реализовать их. Политический рывок осуществлялся снизу местным самоуправлением и местной экономической инициативой. Почему в нашем федеративном государстве «местное самоуправление не состоялось», а в унитарных Европейских странах оно находится под жестким контролем государства?

Великобритания. В непосредственные обязанности местных властей не входит деятельность, связанная с развитием местной экономики. Однако они понимают, что от этого зависят налоговые поступления к ним в бюджет и принимают меры к тому, чтобы сохранить старые и создать новые рабочие места. Для этого они включились в работу, имеющую прямое отношение к производству и инвестициям в определенных областях деятельности: создание местных агентств по комплексным консультациям и помощи бизнесу; консультации по маркетингу; обеспечение информацией о пустующих земельных участках и помещениях, отвод земельных участков для строительства; привлечение частных предприятий на свою территорию; финансирование предприятий на начальной стадии за счет местных властей или за счет партнерских программ с частным бизнесом; предоставление начинающим предпринимателям льготных займов и безвозвратных ссуд; выделение оборудования; использование правительственных займов сроком до 60 лет.

Франция не спешит с реформами местных властей, которые проводит уже в течение 200 лет. Она не ратифицировала Европейскую Хартию, потому что та не соответствует построению государственного правления с участием коммун. Во Франции коммуны имеют право взаимодействовать с владельцами частной собственности, могут владеть на основании этого права предприятиями, угодьями, лесами, получать прибыль.

Австрия — здесь каждый участок земли принадлежит общинам потому, что община — это самостоятельная, хозяйственная единица. Она владеет имуществом, приобретает его, распоряжается им, занимается предпринимательской деятельностью, самостоятельно определяет свой бюджет и управляет им.

США — используя опыт Англии, перешли от методов централизации, проводимой до 1970-х годов к «антрепренерской» политике экономического развития территории. Местные правительства с участием штатов проводят развитие с использованием всего местного потенциала. А обеспечение населения топливом и продуктами передали в частные руки.

Россию повели другим путем. В отличие от Западного подхода к организации самоуправления в России не учли, что имущество и финансы муниципального образования не зависят от его границ, которые были определены советскими идеями централизации власти, когда экономика была производной от идеологии. Советская идеология справлялась с оптимизацией экономики территорий, управляя сразу несколькими смежными районами ради достижения общей экономической цели. В рыночном обществе границы района способны обеспечить населению максимальный экономический эффект, только если они соответствуют экономико?-географической системе и экономическому потенциалу района. Если единая система разделена на части границами нескольких районов, то они, работая без единого плана, вынуждены жить на государственные дотации. Муниципальная власть превратилась в фикцию: «демократическая цепочка управления, благодаря которой правительство находится под контролем избирателей, разорвалась. Народ остался по одну сторону поля, его представители по другую, а между ними образовалась пустота.

?3.4. Политико-правовой фактор: «история о том, как политические решения отставали от действительности, а потом действительность отстала от политических решений».

«Власть на локальной территории»: местное самоуправление должно быть экономическим самоуправлением. В Советском энциклопедическом словаре нет термина «самоуправление». Это понятие вошло в отечественный политический обиход только тогда, когда был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 году. Словарь Ожегова С.И. определил «самоуправление» как «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии». Аналогичное определение из Европейской Хартии в нашем переводе означает «органы местного самоуправления», во французской версии «collectivites locale», а в английской — «local authorities», что означает «власть на локальной территории». Это гораздо шире российского толкования «местного самоуправления».

Европейская Хартия самоуправления однозначно говорит о том, что самоуправление должно быть встроено в систему государственного управления.

Формирование компетенции органов местного самоуправления. Главная цель самоуправления — это увеличение возможностей занятости для местного населения. Органы МСУ совместно с государственными структурами обязаны играть активную роль в достижении этой цели. Местное развитие как экономическое самоуправление предусматривает формирование новых институтов, создание альтернативных производств, повышение квалификации рабочей силы, поиск новых рынков, передачу знаний, развитие интеллектуальных продуктов, создание новых фирм и предприятий. Размытость и неконкретность формулировок, пересечение с государственными полномочиями, несовершенство механизмов этого разграничения и отсутствие контроля позволили местным элитам вольно и в своих интересах решать любые вопросы. Закон от 2003 года попытался исправить положение: разделил местные вопросы по типам муниципальных образований с наличием общих компетенций и с четким разграничением остальных. Сейчас допускается решать иные вопросы, не входящие в компетенцию, но при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. Все, что не присутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение их местными властями производится в пределах выделенных на эти цели материальных и финансовых ресурсов. Создание всевозможных типов территорий муниципальных образований состоялось в результате конкуренции местных политических элит без учета идеологии местного самоуправления. В значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация не соответствует его целям, задачам и функциям.

Самоуправление — это единство местного потенциала, его природных ресурсов, социальных связей и экономических возможностей. Оно находится в геополитической зависимости и взаимодействии с соседними субъектами самоуправления, решающих подобные задачи и взаимно конкурирующих или объединяющихся для решения общих задач.

Жизнь в регионах продолжается по своим законам: сохранена советская схема районирования, созданная не для рыночных целей, а для централизованного управления. Главами и депутатами избираются те же руководители. Сохраняется традиция ожидания указаний и бюджета. Ввиду отсутствия централизованного управления экономическими потенциалами и разрыва хозяйственных связей между хозяйствующими субъектами, промышленность и сельское хозяйство пришли в упадок.

Федеральный закон 2003 года при реформировании территорий учитывает численность населения, пешую и транспортную доступность власти, развитость инфраструктуры, мнение населения, но при этом опять упускают макроэкономическую составляющую управления. Ориентированные на интересы местных элит, границы районов советского времени обрекают муниципальные образования на отсутствие прибыли и необходимость дотаций. Эта задача была решена, но только с точки зрения отчетности, так как выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели, то есть по представлению местных и региональных элит.

?3.5.Экономический фактор: «материальная основа органов местного самоуправления».

Характерной особенностью развития для всех будущих государств Европы была опора на экономическую активность личности и общины. Века и религия определили генетическую предприимчивость европейцев в освоении земли, предприятий, интеллекта. Менялись короли, но незыблемой оставалась частная собственность. Это стимулировало граждан к ее увеличению. Когда европейские законы определяли деятельность «властей на локальных территориях», об экономической активности речь не шла — это подразумевалось. Традиции и действительность подтягивали законодательство до своего уровня.

Исторически, начало развития российских регионов шло по-европейски: общины, военные демократии, феодальные (вечевые) республики. Отставание во времени происходило по субъективным причинам. Затягивалось расслоение общества, так как у славян сложилось патриархальное рабство, где раб был почти членом семьи, из-за чего производительность труда была ниже, чем на Западе. Монгольское нашествие ликвидировало демократическое воспитание населения в свободных городах-республиках, нанимавших и выгонявших князей по необходимости. Так началась эпоха централизации власти на Руси посредством назначения князей — сборщиков дани и их усиления. Собственность от вождей, бояр, церкви и крестьян перешла к князю. Он одарял ею своих дружинников за заслуги. Смена собственников продолжалась во время всех самодержцев. Ее ненадежность породила коррупцию — более легкий и быстрый способ обогащения, что вызвало экономическую пассивность населения, а за ней — политическую. Крепостное право и советская власть завершили этот процесс. Церковь воспитывала население в христианских традициях подчинения, независимости благосостояния от труда: «Проси господа Бога и Он даст тебе».

Русское экономическое чудо. Реформы середины XIX века послужили толчком к созданию собственности, использование которой в кратчайшие сроки вывели Россию к 1913 году на максимальную концентрацию капитала. Это был пример возможностей реформ, но не только на основе собственности, но и на использовании навыков корпоративной формы жизнедеятельности населения России, существовавшей много веков. В начале XXI века в России собственность стала менять своих хозяев, как во времена самодержавия. Но их было мало по отношению ко всему населению, которое утратило чувство частной собственности и не проявило личной экономической активности. Во всех заключениях о состоянии муниципальных образований говорится о крайне низком уровне их собственных доходов. Права органов МСУ по управлению финансами, собственностью и монополизации определенных секторов местного рынка по новому закону не дали результата.

Государство оказалось не способно освоить потенциал пространных территорий, поэтому оно должно передать его самоуправлению, усилив контроль за его деятельностью.

В своих экономических решениях власти игнорирует тот факт, что из 86 субъектов федерации только 10 — доноры, а остальные используют «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» как средство управления, что порождает конфликты между лидерами исполнительных органов власти в субъектах федерации и крупными муниципальными образованиями. Сегодня чиновник любого уровня стремится первым делом обратиться за помощью к государству — исследования дотационных территорий заканчиваются обоснованием закрепления за муниципальными образованиями одного — двух федеральных налогов. Ограничение экономических возможностей ТОС не позволяет самоуправлению развиваться и сдерживает активность населения. Регламентация полномочий и правил при ограниченном количестве функций направляет ТОС на решение только своих местных, хозяйственных и социальных проблем. Создается аполитичная, замкнутая сама на себе система, зависимая от органов МСУ, а МСУ — от региональной государственной власти, а той — от федеральной. Устойчивость пирамиды обеспечивается естественными причинами.

Эти факторы снижают возможность самостоятельного хозяйствования, не позволяют воспитывать в населении экономическую мотивацию. Такая оценка ситуации должна по-новому поднять проблему пробелов в системе законодательства по вопросам МСУ. Чтобы местное самоуправление стало полноценным его надо дополнить «экономическим самоуправлением». Для этого требуются изменения — новые законы для выработки права экономического самоуправления и его стимуляции. Наиболее рациональный путь к этому — коммерциализация ТОС.

Создание финансово-экономической основы местного самоуправления. Подсчитано, что в России 6% населения способны к предпринимательству, но реально готовы к этому только 2%. Анализ развитого информационного поля подтверждает это. Лучшим способом развития экономической активности населения является социально направленная деловая активность ТОС. Городскому самоуправлению необходимо принять меры для их включения в крупные проекты совместной реализации с привлечением инвестиций и участия деловых кругов. Возрастает вероятность целевого использования средств и развития активности населения при льготных местных налоговых условиях. «Положение о ТОС» оказалось первым документом, регламентирующим действия населения в городе, где самоуправление прорастает снизу. Оно разрешает проведение кредитной, посреднической, торгово-закупочной, аукционной и других видов деятельности, создания для этого аппарата и профессиональную работу органов ТОС. В соответствии со статусом некоммерческой организации вся их прибыль должна направляться на повышение уровня жизни социума на территории. Это позволит создать дополнительную налогооблагаемую базу и рабочие места, а также крайне важное в наших условиях воспитание экономической активности населения — самого большого дефицита в условиях либерализации развития. Следует отметить однозначную позицию закона 2003 года по ограничению экономической деятельности территориального общественного самоуправления, органы которого в случае статуса юридического лица приравниваются к некоммерческим организациям. Это существенное снижение возможности воспитания в социуме экономической составляющей.

Заключение.

Таким образом, проведенное исследование показало, что отношения между выделенными элементами Модели — «федеральная» и «региональная» бюрократия — не носят случайного конъюнктурного характера в форме «конфликта интересов», вызванного проведением реформ или обоснованного мировым экономическим кризисом. Антагонизм между ними сложился под влиянием долговременно действующих факторов, среди которых основным является исторический фактор, начинающийся с момента «крещение языческой Руси» и усиленный в период монгольского нашествия. Дальнейшие политические переходы — реформы, трансформации, перевороты и революции — позволили сохранить «статус-кво» теневой власти бюрократии и усилить действие других факторов — кадрового, международного, политического и экономического. Поэтому, несмотря на разницу в подходах и в оценках, внутриполитические проблемы сводятся к поиску оптимального соотношения власти и полномочий, обязанностей и ответственности между: политическими лидерами (избранной властью), бюрократами-чиновниками (назначенным аппаратом) и гражданами (источником власти). Другими словами, между вертикалью управления (деятельностью чиновников) и горизонталью управления (участием граждан) в выработке общественно значимых решений по вопросам создания и распределения всех существующих видов ресурсов, где степень реального участия граждан определяется уровнем и масштабами общественного контроля за исполнением этих решений.

Исследование так же показало, что единственно реальным выходом из сложившейся на протяжении столетий ситуации является переход на новую модель управления Россией. Известным историческим ее аналогом является «Принципат» — прямое имперское управление свободными городами. Применительно к России «Принципат» — это модель «Соборно-сетевого управления». Модель основана на принципах, обеспечивающих новый жизненный статус человека и новые социально-экономические отношения между людьми внутри социума; новые принципы распределения ресурсов; новые принципы территориально-административного управления государством с опорой на экономическое самоуправление регионов, что сократит чиновничий аппарат и порождаемую им коррупцию. Модель опирается на принцип, сочетающий в себе идею «прямого Президентского правления» муниципалитетами — общинами с использованием современных достижений науки и техники («ГЛОНАСС», «Rusnet», «Госмастер») с идеей местного соборного самоуправления. Это позволит: отказаться от «ручного управления» страной; повысить общую эффективность государства; увеличить самоорганизацию и мобилизационную активность населения, уменьшить затраты на бюрократический аппарат; снизить до минимума коррупцию на всех уровнях управления; усилить геополитические позиции страны и суверенитет государства. Модель должна включать в себя разработку «Единой системы управления инфраструктурой России», в том числе: оптимальным размещением производительных сил; энергосистемой (сети передачи электроэнергии и нефте-газопроводы в увязке с объемами и местом их добычи); транспортными и товарно-финансовыми потоками; кадровыми назначениями и обоснованным расселением граждан по территории России.

Созданная человечеством информационная среда отожествляет будущее не с жестко детерминированными системами «пирамидами» и «вертикалями», а с системами — «сетями», способными к самоорганизации. Это и есть научный «back ground» новой реальности.

Выводы. Предложения.

Сегодня всем понятно, что уровень благосостояния населения, безопасность и устойчивое развитие общества зависят от того кто, как эффективно и в чьих интересах управляет государством. Как распределены ресурсы, полномочия, ответственность и контроль между политической власть-элитой, аппаратом чиновников, международным бизнесом и институтами гражданского общества, включающими в себя национальное предпринимательство и органы местного самоуправления. Это означает, что вопросы управления и самоуправления затрагивают не только узкий круг элиты, управленцев и специалистов, но и всех людей, которые участвуют в процессе совместной экономической и политической деятельности. Вертикаль управления с ее командно-административными методами даже теоретически не может быть эффективной без наличия развитой и самостоятельной горизонтали, основанной на договорно-правовых методах управления и морально-нравственного самоуправления.

России необходимо перестроить и повысить качество своей государственности, системы власти и управления, ориентируясь на критерии эффективности и конкурентоспособности государства, где защита и развитие человека как основного капитала новой экономики превращается в основную государственную функцию. Для этого нужно обеспечить высокое качество всех основных процессов: организационных, информационных, финансовых, производственных и социальных. Российская экономика ежегодно теряет миллиарды из-за не освоения этих стандартов, механизмов и технологий. По причине неправильного понимания происходящих процессов, своих прав и обязанностей страна имеет высокие риски, дорогие кредиты и огромную потерю времени. Поэтому перед гражданским обществом России стоит задача заставить правительство извлекать выгоду из геополитического и геоэкономического положения России, ставить решение внутренних задач выше, чем решение внешних, и прекратить их участие в бессмысленных дискуссиях по вопросу идентификации России или как западной, или как восточно-азиатской.

В этой связи возникает вопрос о количественном и качественном составе социальной базы федерального и местного управления, засилием работающих на себя чиновников и клерков. Назрела необходимость перераспределить властные полномочия и ресурсы от центра и среднего «субъектно-регионального» звена управления в пользу органов местного самоуправления, чтобы как можно больше вопросов решать на низших уровнях управления, при этом не терять связей и не отрываться от общегосударственных проектно-целевых задач. Для их решения необходимо первоначально изменить научно теоретические подходы в отношении меры соответствия «самовластья» элиты и «самоуправления» народа.

Чтобы остановить отставание населения России по показателям качества жизни от развитых стран и решить проблему эффективности самоуправления, надо передать в распоряжение граждан большую часть общенациональных доходов посредством:

1. Законодательно установить норму, по которой юридические и физические лица должны платить налоги не по месту регистрации, а по месту нахождения предприятия.

2. Законодательно ввести отраслевые нормы прибыли (особенно в торговле и ЖКХ).

3. Снизить численность чиновников всех уровней до 500 тыс. человек.

4. Ввести законодательно оплату за транзит нефти, газа, электроэнергии, которые проходят по территории местных органов управления (на 100 км).

5. Увеличить до 60% долю заработной платы в конечной цене товара/услуг.

6. Увеличить уровень минимальной оплаты труда до 15 тыс. руб.

7. Увеличить уровень минимальной пенсии до 10 тыс.руб.

8. Увеличить уровень минимальных пособий на детей до 5 тыс.руб.

9. Разработать новую модель размещения производительных сил и расселения граждан по территории России (проект «Одноэтажная Россия»).

10. Объявить общенационально программой строительство «теплых туалетов» внутри жилых помещений по всей России (ликвидировать «холодные» туалеты на улицах).

Использованные источники информации.

1. Простов А.Ф., Недотко П.А., Сумина И.С. Конкуренция глобальных и локальных проектов

2. Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с.

3. Гладышев А.Г., Патрушев В.И. Российская модель местного самоуправления. М.:ОГУ.2006. 46 с.

4. Субетто А.И.Системный анализ современного общества. СПб.: Астерион, 2004. 123 с.

5. Исаков В.В. Местное самоуправление в России: опыт становления и проблемы функционирования.

Диссертация. М.: РГСУ. 2007.

6. Тюрин Г.В. Опыт возрождения русских деревень. М.: Поколение. 2007. 240 с.

7. Сборник. Россия: центр и регионы. Выпуск 20. М.: ИСПИ. 2008. 224 с.

8. Доклад о состоянии гражданского общества в РФ. М.: Общественная палата РФ. 2008. 76 с.

В зависимости от ваших целей открываются банковские оффшоры, оказывающим вам услуги.


При копировании или цитировании материалов с сайта vnedorozhniki-ussr.ru активная индексируемая ссылка желательна.